统筹推进和加强我国海外利益保护
党的二十届三中全会提出，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础”，必须加强海外利益和投资的风险预警、防控与保护机制，深化安全领域的国际执法合作，切实维护我国公民及法人在海外的合法权益。海外利益安全是国家安全不可或缺的一环。在经济全球化的今天，我国对外开放水平持续提升，海外利益规模不断扩大，涵盖了海外投资、海外公民权益、海外贸易通道等多个关键领域。保护海外利益，不仅关乎我国企业的经济利益和公民的人身财产安全，更是衡量我国在国际社会中地位和影响力的重要标尺，是我国实现可持续发展的重要保障。
海外利益指政府、企业、社会组织以及公民等行为主体在国际交往活动中，在本国主权范围之外形成的合法国家利益。海外利益保护指国家通过一系列措施和机制，如领事保护和外交保护等，来捍卫其在海外的权益。领事保护是派遣国通过其外交、领事机构或领事官员，在国际法框架内，接受国保护派遣国相关利益的行为。它构成一种前置且常态化的保护机制，不需要“损害实际发生”，也不以“用尽当地救济”为前提。外交保护指一国在其国民遭受另一国国际不法行为损害，且正常途径无法满足权益诉求时提供的最终保护手段，需满足“损害实际发生”和“用尽当地救济”原则。
近年来，我国积极融入世界经济，海外投资规模迅速增长。截至2023年末，我国对外资产规模9.6万亿美元，对外直接投资存量高达2.96万亿美元。随着共建“一带一路”倡议的深入推进，中国在沿线国家设立了约1.7万家境外企业，至2023年末，这些企业在沿线国家的直接投资存量超3300亿美元。相较于传统的发达经济体投资目的地，这些新兴投资市场的营商环境更为复杂，面临的风险也更加严峻。大量的企业走出国门，在海外建立产业园、开展项目合作，涉及劳动、资本、技术、数据等多个生产要素。随着合作程度的加深，与当地政府、民众以及利益团体的摩擦与冲突风险也会上升。
在国际局势层面，全球形势的复杂多变使我国海外利益保护面临挑战。一方面，传统安全和非传统安全问题交织，如地区冲突、恐怖主义、网络安全等威胁不断涌现。这些问题不仅影响当地的社会稳定和经济发展，还直接或间接地危及我国海外利益，比如地区冲突可能导致我国在当地的投资项目受阻，恐怖主义活动可能威胁到我国海外公民的人身安全。另一方面，逆全球化趋势加剧，影响国际经济秩序和我国海外经济活动。一些西方国家推行贸易保护主义措施，设置贸易壁垒，阻碍了我国企业的海外拓展。同时，逆全球化思潮也引发了一些国家加强对外国投资的审查和限制，增加了我国海外投资的不确定性。此外，部分国家采取双重标准，加强对我国企业、项目和人员进行限制，以国家安全为由，对我国企业进行无端审查和制裁，限制我国项目的开展，给我国海外利益造成了严重损失。
面对严峻的全球形势，目前我国正在构建并不断完善海外利益保护机制，涵盖“外交领事—经贸协定—军事行动”等多个层面，并通过护航、撤侨等行动，充分展现了国家保护海外利益的坚定决心和强大实力。同时，我国在信息共享与风险预警、法规体系构建以及软实力提升等方面有一定基础，并明确了未来的发展方向。具体而言，我国正在加快推进政府公共服务平台的建设，加大市场信息搜集力度，致力于建立全面的国别风险评级体系；同时，积极构建高效联动的维护海外利益安全法规体系，为海外利益保护提供坚实的法律支撑。
同时，也要看到，我国海外利益保护就自身保障体系而言，在机制构建与力量运用等多方面仍需完善。首先，保护机制缺乏系统性与协同性。尽管我国海外利益保护涉及多个部门，以及行业协会、企业和个人等多个主体，但各部门和主体之间的协同合作还有待进一步加强，避免保护力量相对分散。其次，制度体系建设仍存在完善空间。当前，我国在海外利益保护方面尚未有专门的立法出台，相关规章制度分散于各个部门文件之中，未整合形成一套全面且高效的保护体系，在一定程度上影响了海外利益保护工作开展的系统性与协同性。此外，我国与其他国家签署的如投资保护等协定，由于签订时间较早，部分条款已不适应当前对外投资的新形势与新要求，亟待更新升级。再次，软实力构建方面存在不足，在宣传工作的开展以及民间组织“走出去”进程中均暴露出有待解决的问题。在海外利益保护实践中，各类主体过于依赖政府力量，而忽视了民间力量的作用。同时，我国对外宣传工作对大众宣传的力度不足，影响了国际社会对我国的认知和认同。另外，与西方的非政府组织相比，我国民间组织“走出去”未能与国家利益向海外延展的步伐保持同步。此外，利用市场化力量进行海外利益保护方面也存在不足。我国企业对海外投资经营风险的认识尚不充分，风险管控经验和应对能力有限。我国海外私营安保力量的发展起步较晚、经验不足，许多早期“走出去”的中资企业海外安保工作不得不依赖外资私营安保公司。受能力、文化、政治、利益等诸多因素的交互影响，此类安保工作在实际成效方面存在一定的局限性。最后，在运用力量以保障利益的过程中，我们在认知层面的深度尚有不足，执行方面亟待进一步优化与提升，从而更为有效地维护相关利益。
在海外利益保护的征程中，探索行之有效的措施至关重要。首先，完善政策法规体系。积极参与联合国等多边机构事务，参考其相关规则，构建我国海外利益保护的政策与法律框架。梳理整合出口贸易、海外投资等多领域的规范内容，适时出台综合性法律法规，并配套具体政策细则。其次，强化内部协同合作。在国家层面设立专职机构，明晰各部门职能界限，避免多头管理。同时，依据国家中长期规划，优化海外利益布局，使其与整体发展战略相适配。再次，健全监测预警网络。搭建政府公共服务平台，强化信息整合分析能力，构建国别风险评估体系，及时提供多方面的风险预警信息，以便提前防范应对。最后，注重综合实力运用效能提升。以国家综合国力为基，以经济、军事等比较优势为牵引，对外交与制度建设产生积极影响。结合海外利益规模和政府资源现状，引入民间安保、保险等力量，构建政府主导、社会多元参与格局，筑牢海外利益防护网，保障其持续发展。此外，善用海外华人华侨力量。鼓励其传播中国文化与发展理念，提升国家形象亲和力，间接促进海外利益的维护与拓展。
强化我国海外利益保护是一项复杂而艰巨的任务，需要我们充分认识其重要性和紧迫性，准确把握国际局势和自身实际情况，积极采取切实有效的措施来应对挑战。如此，才能在经济全球化的浪潮中，更有效地捍卫我国的海外利益，确保国家安全与可持续发展。
（作者系中国人民大学区域国别研究院研究员，中国海外利益保护研究中心筹备组组长）
高敏杰
来源：学习时报
