清朝的治疆政策与成效
1759年，清朝统一天山南北，宣称“准噶尔荡平，凡有旧游牧，皆我版图”，其地域包括天山南北、阿尔泰山东西以及巴尔喀什湖以东以南地区。清朝治疆大致可划分为前期（1759—1825年）、中期（1826—1883年）和后期（1884—1911年），分别经历了创制、平乱和建省等阶段。清朝汲取历史经验、创新治理制度、不断改进措施，在各个时期因应治理需求，在政治、经济、司法、军事、财政、宗教等各方面制定了一系列的制度和政策，呈现出鲜明的特点，产生了重要影响。
在政治方面，新疆实现从军府制度到行省制度。1762年，清朝决定在新疆实行军府制，设总统伊犁等处将军（简称伊犁将军），统辖新疆军政事务。伊犁将军下设都统、参赞大臣、办事与领队各级大臣，分驻全疆各地，管理地方军政事务。在军府制下，清朝根据新疆各地情况实施不同的民政治理制度，在维吾尔族聚居的南疆沿用伯克制，但是废除伯克世袭制；对哈密、吐鲁番等地的维吾尔族、哈萨克族、土尔扈特诸部以及察哈尔蒙古则实行扎萨克制，封王赐爵；在乌鲁木齐、巴里坤和古城等汉族聚居地实行郡县制。1878年左宗棠消灭阿古柏收复新疆后，清政府于1884年建立行省制。巡抚为新疆最高行政军政长官，下设道、府、厅、州、县等行政机构；裁撤参赞和办事大臣，废除伯克制，削弱扎萨克制权限，蒙古等游牧民族事务归地方政府管理。军府制下这些多元化的扎萨克制、伯克制和郡县制等制度，是在传统制度基础上移植或改进而来，不过这些制度并非简单继承，而是得到了改造和完善，体现出创新性。例如，扎萨克制度原本用于喀尔喀蒙古，反映着满蒙贵族的独特关系，而清朝转用于哈密、吐鲁番等地维吾尔族；伯克制度经过改造后则转化为清朝的流官制度。新疆设立行省制度是西汉以来历代中央政府经营西域的结果，是清朝治疆的创新，也是历史性的变革。清政府改军府制为行省制，使西汉以降治疆制度发生历史性变革，实现了新疆与中原地区政治制度一体化。
在经济方面，清政府在新疆兴办屯垦、发展经贸。清朝制定屯垦措施，推动新疆屯垦多样化，诸如实施兵屯、民屯、回屯、旗屯和犯屯等，形成远超历代的完整屯垦体制。清朝屯垦以北疆为主，屯垦遍布全疆各地。建省后新疆制定《新疆屯垦章程》，鼓励军民屯垦，促进了农业恢复与发展。此外，清朝注重发展新疆贸易，支持与内地通商，简便征税手续，降低税率，大大推动与中原地区贸易。同时，清朝还制定对外贸易章程，开展与哈萨克、布鲁特、浩罕等部、沙俄和英国的贸易。清朝的经贸措施促进了新疆经济发展，奠定了治理新疆的物质基础。
在司法方面，清政府在新疆建构起国家主导的法律与法治体系。首先，清朝重视国家法制统一，在新疆推行《大清律例》和《理藩院则例》，重大案件及刑事案件必须依国家法律审判。其次，清朝因地制宜根据新疆具体情况制定法规，例如《新疆条例》和《回疆则例》等。再次，依照“从俗从宜，各安其习”原则，清朝保留新疆部分地方习惯法和宗教法。此外，新疆建省后废除南疆的按丁抽税制，实行按田地征税制，与内地赋税统一。清朝在适当保留地方习惯法的同时，逐步将新疆纳入国家法律与法治体系中，构筑起治疆的法治基础。
在军事方面，清政府构建起西北国家安全体系。首先，新疆边防驻军常备化。新疆统一时，驻防北重南轻，分为驻防兵与换防兵。19世纪20年代后，和卓后裔接连叛乱，清朝加强回疆驻防兵。其次，构筑边境守卫、交通及通信体系。清朝建立边境卡伦与巡边制度，建设军台、驿站、营塘网络以及与内地驿站线路，全疆有160个军台、9个驿站、24个营塘，军台数量居全国之冠。此外，清朝注重以羁縻手段经营藩属，给予其政治、经济上的优待和赏赐，建立周边安全体系。
在财政方面，清政府实行协饷制度。清朝新疆所征赋税多为粮食，可解决驻军和政府人员吃粮问题，但各级政府开支及军队官兵俸禄缺口甚大。清朝采取内地各省关分摊、定额补助方法来解决新疆财政困难，是为“协饷”制度。清朝规定，将新疆所需协饷分摊给内地各省区和海关，定期拨解新疆。当时共有25个省区分摊新疆协饷银两，后来江汉关、闽海关、江海关和粤海关等也分摊新疆协饷。此外，清朝还拨专款用于新疆平定叛乱等重大事件。协饷制有效地维护了新疆军政运转、经济发展与社会稳定。
在宗教方面，清政府在新疆实施多种宗教共存的政策。清朝保护新疆多种宗教并存，伊斯兰教、佛教、道教、萨满教和中原地区的地方宗教，甚至西方的基督教和沙俄的东正教在新疆都有传播，新疆多种宗教信仰共存的特点日益突出。
清朝治理新疆历经152年，根据不同时期不同的问题和挑战，创设和完善治理制度和政策，整体上呈现出注重维护国家统一与领土完整，治疆制度具有多元性、继承性与创新性，治疆政策的针对性较强，治疆重视法律建设等特点，产生了较为深远的影响，取得了较为明显的成效。
有效地维护了新疆稳定和国家统一。清朝早中期治疆实行军府制下的多元治理模式，采取郡县制、伯克制和扎萨克制，其核心是确保制度统一、政令统一、维护中央权威和国家统一。军府制保证了新疆近70年稳定与发展，维护了国家领土完整，保证了西北的安全。1884年新疆建立行省系重大变革，从统一多民族国家发展与巩固来看，具有深远意义和重大历史影响，堪称历代中央王朝治疆的历史归宿。道光朝后新疆内忧外患加剧、社会动荡，但始终维系于祖国大家庭中，说明清朝治疆整体政策是有效的。
促进了新疆当地经济社会发展。清朝重视新疆水利建设和屯垦事业，农业生产成效较大，为统一新疆和治理新疆提供了重要的物质保障。清朝在新疆屯垦形式灵活多样，同时为适应屯垦需要，东北、蒙古以及中原地区人口移民新疆，大大促进了新疆与全国其他地区以及南北疆各民族之间的交往交流交融，进一步奠定了新疆多民族的谱系。内外贸易的拓展丰富了新疆各族人民的生活，有助于新疆社会的发展。清朝采取众多措施，建设和改善新疆境内交通、通信设施，建立连接内地的道路体系，规划与建设了众多的边疆城镇。这些措施在早、中期稳定了新疆与周边汗国、部族的关系，加强了边防安全；后期则增强了抵御外部侵略能力，有效抵御了英俄等列强蚕食。此外，这些交通、通信设施以及城镇建设也促进了新疆经贸发展和社会进步。
实现了对新疆社会的有效治理。清朝新疆宗教多元化政策有利于多民族社会的稳定，伊斯兰教政教分离改革符合社会发展潮流，有利于社会治理。清朝将新疆纳入国家法治体系，突出了依法治疆，规范了回疆（清朝对新疆天山南路的通称）治理，维护了国家权威，是新疆与内地法制一体化的标志。在治乱上，清朝坚定不移地打击大小和卓后裔的系列叛乱，使和卓家族最终彻底退出历史舞台，肃清了其影响。这是清朝治疆史上的重大事件，意义深远，有力维护了新疆的稳定。
需要强调的是，清朝在统一和治理新疆过程中，众多文人、官员和被发配者考察和研究新疆，推动了新疆文化发展。清朝还组织撰写众多新疆史志，掀起西北舆地学研究，大大推动中原地区对新疆的认知。
（作者系中国社会科学院中国边疆研究所研究员）
许建英
来源：学习时报
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