关于进一步做好资本市场
财务造假综合惩防工作的意见
资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的重要作用，财务造假严重扰乱资本市场秩序、动摇投资者信心。近年来，各有关方面认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续加大监管执法力度，一批财务造假案件得到及时查处，市场生态有效净化。但是，财务造假花样翻新，案件查处难度大，有效打击系统性、隐蔽性、复杂性财务造假的任务十分艰巨，必须坚持综合施策，强化标本兼治，持续保持高压态势，切实增强工作合力。为从严打击资本市场财务造假，维护良好市场生态，现就进一步做好财务造假综合惩防工作提出如下意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，认真落实习近平总书记关于资本市场改革发展的重要指示批示精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持市场化、法治化方向，进一步加大对财务造假的打击力度，完善监管协同机制，构建防治财务造假长效机制，加大制度供给，强化激励约束，为推动资本市场高质量发展提供有力支撑。
——坚持问题导向。依法从严打击财务造假，强化穿透式监管，提升执法司法工作质效。坚持“追首恶”与“打帮凶”并举，强化对造假责任人及配合造假方的追责。
——坚持系统观念。凝聚各方合力，提升财务造假综合惩防工作的系统性、整体性、协同性。强化条块结合、区域联动，形成各部门、各地区各司其职、齐抓共治的工作格局。
——坚持守正创新。加大基础制度供给，创新方式方法，构建常态化、长效化工作机制。强化激励约束，增强内生动力，营造崇尚诚信、不做假账的良好市场环境。
二、坚决打击和遏制重点领域财务造假
（一）严肃惩治欺诈发行股票债券行为。持续优化完善股票债券发行上市审核注册机制，把好资本市场“入口关”。加大股票发行环节现场检查和督导力度，聚焦业绩异常增长等情形，严防“带病闯关”。重点关注已违约及风险类债券发行人，严厉打击欺诈发行、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等违法违规行为。
（二）严厉打击系统性造假和配合造假。密切跟进系统性、团伙型财务造假特征及演变趋势，依法从严打击通过伪造变造凭证、利用关联方虚构交易或第三方配合等方式实施系统性造假的行为。全面惩处财务造假的策划者、组织者、实施者、配合者以及专业化配合造假的职业犯罪团伙，坚决破除造假“生态圈”。
（三）加强对滥用会计政策实施造假的监管。强化财会监督，加大对滥用会计政策和会计估计实施财务造假的打击力度。密切关注会计政策和会计估计执行情况，加大对操纵资产减值计提调节利润、以财务“洗澡”掩盖前期造假行为的打击力度。
（四）强化对特定领域财务造假的打击。依法惩治证券发行人、上市公司通过“空转”、“走单”等虚假贸易方式实施的财务造假。严厉打击利用供应链金融、商业保理、票据交易等方式实施的财务造假。从严惩处基于完成并购重组业绩承诺、便于大股东攫取巨额分红、满足股权激励行权条件、规避退市等目的实施的财务造假。压实私募股权创投基金管理人勤勉尽责责任，加强对基金所投项目财务真实性的尽职调查和投后管理，防范造假行为发生。
三、优化证券监管执法体制机制
（五）健全线索发现机制。加强日常监管，加大监督检查力度，突出科技支持作用，发挥全国信用信息共享平台的支撑功能，依法查询国家金融信用信息基础数据库，多渠道识别财务造假线索。健全对线索的全流程闭环管理机制，规范线索处置程序。依法依规利用银行流水电子化查询和反洗钱协查机制，提高涉案资金查询效率。建立健全配合造假方名录，延伸排查和串并分析其他相关方造假线索。优化检查调查统筹调度和跨区域协作机制，提升重大复杂线索发现能力。
（六）提升行政执法效能。加快推进监管转型，优化各条线各环节职能定位，构建高效协同的监管架构。强化发行审核、公司监管、中介机构监管等业务条线协同，提升监管效能。加强日常监管、稽查执法、行政处罚等各环节衔接，提升执法效率。完善重大财务造假案件调查处罚机制，提高查办质效。及时总结执法经验，持续优化监管工作流程机制。用好与境外证券监管机构签署的双边、多边监管合作谅解备忘录，加大跨境协查力度，提升对利用境外业务从事财务造假的查处效率。
（七）深化行刑衔接协作。推动强化证券执法和司法机关在信息共享、案件办理、警示教育等方面的协作。针对欺诈发行、违规信息披露、背信损害上市公司利益等重大证券违法线索，符合条件的，及时启动联合情报导侦工作。对跨区域、系统性等重大造假犯罪案件，推动建立健全公安和检察机关联合挂牌督办机制，提升大案要案查处效率。
四、加大全方位立体化追责力度
（八）强化行政追责威慑力。加快出台上市公司监督管理条例，明确第三方配合造假、资金占用等违规行为的法律责任。用足用好法律授权，加大对财务造假案件的处罚力度，对主要责任人员依法坚决实施市场禁入。优化财务造假行政处罚标准，大幅提高违法成本。对恶意转移财产的被执行人，通过向法院提起撤销权之诉追回相关财产。严格执行重大违法强制退市制度，对欺诈发行、严重财务造假的公司依法坚决予以退市，强化对相关机构和个人追责。
（九）推动加大刑事追责力度。推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加大对控股股东、实际控制人组织实施财务造假、侵占上市公司财产等行为的刑事追责力度。深挖上市公司董事、高级管理人员挪用资金、职务侵占、背信损害上市公司利益等违法犯罪线索。供应商、客户、中介机构、金融机构等第三方人员配合实施财务造假构成犯罪的，依法坚决追究刑事责任。
（十）推动完善民事追责支持机制。探索建立证券公益诉讼制度。推动简化登记、诉讼、执行等程序，完善示范判决机制，加大证券纠纷特别代表人诉讼制度适用力度。统筹运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼、行政执法当事人承诺等一系列投资者赔偿救济制度机制，进一步提高违法成本。
五、加强部际协调和央地协同
（十一）国有资产出资人加强监督管理。履行国有资产出资人职责的部门、有关企业主管部门持续加强对所出资企业的监督管理，及时督促相关企业依法依规处置所控股证券发行人、上市公司财务造假及配合造假问题，严肃追责问责，并及时将处理结果反馈财政、证券监管部门。督促所出资企业积极履行对所参股证券发行人、上市公司财务真实性的股东监督责任。加强执法协作，发现涉及其他证券发行人、上市公司财务造假线索的，及时将线索移交财政、证券监管部门。
（十二）金融监管部门提升协同打击力度。金融监管部门及时处置所属企业、所监管企业的财务造假、配合造假、为违规占用担保提供协助等问题并向财政、证券监管部门通报。督促银行等金融机构加强对证券发行人、上市公司等贷款对象财务真实性的关注和审查。在函证集中化基础上，加快推进函证数字化处理，鼓励、引导中介机构等主体通过数字函证平台开展函证业务，加大对金融机构函证业务合规性的监督检查力度。强化证券执法与财政执法的分工协作，避免监管真空及监管重复。加大债券市场统一执法力度，提升执法效率。
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