关于优化法治化营商环境的调研与思考
优化营商环境是党中央、国务院根据新形势新发展新要求作出的重大决策部署。近年来党和国家高度重视法治化营商环境的建设，陆续出台《优化营商环境条例》《保障中小企业款项支付条例》等政策性文件，以优化营商环境为基础的改革向纵深推进。全国营商环境持续优化提升，从世界银行发布的《2020年营商环境报告》可以看到，中国排名第31位，连续两年成为全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一，但与国际先进水平相比，与进一步激发市场活力、培育增长新动能的需要相比，还有很大的优化和提升空间。法治是最好的营商环境，法治水平是影响优质营商环境建设的关键因素。只有在法治环境下，才能形成有利于公平竞争的规则和秩序，降低交易成本，维护信用关系，保障各种经济活动顺利进行。
一、我国法治化营商环境的功能价值
（一）稳定投资者的心理预期。由于市场活动的高度不确定性，投资者的心理预期对投资积极性有极大影响，经济学家凯恩斯基提出的“空中楼阁”理论，就强调了心理预期在人们投资决策过程中的重要性。市场主体或者营商主体进行投资和生产经营，需要清醒地、准确地意识到投资、生产经营的结果，这样才能够下定决心去开展相关的生产经营活动。法治化营商环境是一种稳定市场预期的制度安排，它将成熟的营商环境政策通过规范性文件或法律的形式加以固化，明确告知市场主体和政府行为的边界以及违反规则的后果，各部门制定
体制机制障碍、全面提高对外开放水平、让企业创新创造活力充分迸发的关键所在。在法治化营商环境下，政府可以通过建立有效的平等和反垄断的法治环境，使市场能够在资源配置中起决定性作用，提高资源配置的效率和公平性，并遏制不公平商业行为，保证各种所有制经济在发展过程中实现权利平等、机会平等、规则平等，为市场主体创造公平竞争市场环境，激发企业发展的巨大活力。
二、面临的新挑战
（一）国家立法：营商环境法律体系尚不健全。随着新一轮科技革命以及数字经济的蓬勃发展，新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，各类新型侵权行为时有发生。国家在鼓励创新的同时，应及时完善相关立法，但目前我国为营造营商环境、保护企业发展提供法治化保障的成效还不够显著。一是部分领域法律规章不够健全，缺乏实施细则和操作办法，中央惠企政策不能及时转化为制度得到有效贯彻落实，个别法律规章在保护企业发展上的具体操作性不强。二是有的地方和部门照搬上级政策文件，未结合本地实际，应由本地本部门制定的落实性制度措施不到位。三是涉及不同市场主体利益的规范性文件制定过程中企业参与和表达诉求的渠道制度化不足，市场主体参与、监督立法的热度不高。
（二）市场主体：平等保护原则体现不够充分。权利、机会、规则平等是不同市场主体参与市场公平竞争的最基本条件，但是目前在一些地方、个别领域却仍然存在不平等对待的现象，公平竞争问题没有得到彻底解决。以我国的民营企业为例，占市场主体总量的95%以上的民营企业作为市场经济的微观基础，立足于国内经济大循环，贯通生产、分配、流通、消费各环节，是创建强大国内市场的主力军，然而在其发展过程中却存在着一系列堵点。一是市场准入不平等。目前民营企业市场准入政策中还存在一些隐性门槛、隐性壁垒，影响了民营资本进入。二是融资机会不平等。金融机构针对中小微民营企业的贷款普遍门槛高、手续繁杂、额度不足等，大大限制了中小微企业的发展。
（三）政府行为：政府依法行政水平有待提升。法治化营商环境建设涉及部门多、事项广，一些部门和单位在提升政务服务水平、保障企业发展方面，仍存在协同性不足的问题。一是个别政府部门在与投资者或其他市场主体打交道时，仍然存在着不履行承诺、协议的情形。二是一些职能部门仍存在着一些不适当、不必要的审批、许可项目，而且手续繁琐，审批事项仍然比较繁琐，给市场主体的生产经营活动增添了很多困难和麻烦。三是有的部门制定自由裁量权基准不够合理，重处罚轻监管，甚至存在以罚代管、“执法一刀切”现象。
（四）产权保护：产权制度有待进一步完善。有效而稳定的产权制度环境是非公有制企业健康发展的重要基础，近年来我国在产权制度保护方面取得很大突破，但与现代市场经济发展要求相比，还存在一定差距。国家知识产权局公布的数据显示，2022年，累计打击恶意商标注册37.2万件，查办侵权盗版案件3378件，删除侵权盗版链接84.6万条。有的政府部门和企业知识产权保护意识不强，知识产权制度尚不健全，知识产权管理机构有待完善，政府和企业在遇到知识产权纠纷时应对能力较差。
（五）数字风险：数字交易空间治理不规范。信息数据作为数字经济时代最宝贵的生产要素，是交易展开的基础，但其在产生巨大经济效益的同时，也带来了很多潜在的社会风险。如部分企业因法律意识薄弱，对收集的信息保护工作不到位，存在倒卖用户数据、非法提供信息的现象。还有一些企业利用先进的大数据技术搞“大数据杀熟”“二选一”等危害营商环境的行为；数字平台的企业准入要求不规范，对企业资格审查有时和法定程序要求并不一致，容易产生漏洞，使不合规产品流入交易市场；网络交易平台商品繁多，经常出现虚假宣传、刷单炒作等乱象，侵害交易者权利。
三、思考与建议
（一）完善相关立法，在顶层设计上提供制度保障。在经济治理过程中，经济制度是极其重要的，一项好的法律制度安排，能够激发社会的活力，增进社会生产力。因此，优化法治化的营商环境，也需要完善立法保障，加快建立符合新时代社会主义市场经济体制特点，兼顾新产业、新业态、新模式的法律法规支撑体系。一是要加快体系化的营商环境法律出台，充分发挥全国人大常委会职能作用，不断完善民商事法律制度，对《外商投资法》《公司法》《个人信息保护法》等法规中的有关内容进行修订，尽快出台规范新型市场主体的立法，如完善数字经济领域的立法，对平台不正当竞争、知识产权保护不足等问题进行规制。二是要及时开展规范性文件的“立改废释”工作，政府部门应当引入立法听证制度，在制定规范性文件时充分听取社会公众、行业协会以及商会意见。建立规章、规范性文件定期评估和清理制度，评估结果作为修改、废止有关规章、规范性文件的重要参考。强化规范性文件的合法性审查，对违反上位法规定、彼此之间矛盾冲突、妨碍市场公平竞争的条款、规章、政策文件等，予以废止或修订。三是构建法治化营商环境评价体系，对接世界银行标准和全国营商环境评价标准体系，科学设置反映营商环境法治化建设的指标体系，统筹考量企业和社会公众的主观评价，鼓励行业协会、科研院所参与法治化营商环境的独立第三方评价，发挥营商环境评价的引导作用。
（二）规范权力运行，推进严格、公正、文明执法。优化法治化营商环境离不开对政府权力运行机制的维护，要实现“把权力关进制度的笼子”，需对行政权力加以有效的规制，提升行政执法水平。一是要明确用权规制的边界，落实“法无授权不可为”，建立规范政府权力和责任的“总台账”，全面梳理行政许可、行政征收、行政确认等行政权力事项，通过政务服务网站对外公布，进一步推动权责清单制度的健全完善和落地实施。通过加强行政执法队伍建设，推动依法用权、规范用权、秉公用权，整治老“三乱”，规避新“三乱”，杜绝权力寻租。二是规范自由裁量权。规范、细化并公示自由裁量权标准，在执法过程中坚持客观原则，保证执法不越位、不错位、不缺位。行政处罚应遵循合法性、合目的性以及比例原则，对于违法较轻的行为实行处罚教育前置制度，作出行政处罚前必须先行给予警示教育，不得以罚代管、重罚轻教。三是完善责任追究与容错机制。对损害营商环境的政府工作人员、企业、行业协会商会、中介服务机构、公用事业企业依法进行惩处。建立企业关爱容错机制，真正落实“一事不再罚”，对企业首次轻微违法，以批评教育、督促整改为主，尽量免予处罚或采取下限从轻处罚。
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